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我国耕地征收法律制度的立法完善
发布时间:2008/10/30 16:13:47 阅读:1267次 浏览字体:【

我国耕地征收法律制度的立法完善

——从生态系统视角分析

郑太福 

  

 

 

内容摘要:  法律上耕地是生态条件较好的土地,这是因为耕地价值的决定性因素是区域的生态条件,这也使得耕地具有巨大的生态价值。耕地生态价值呈现出外部性特征,这种外部性由于没有得到法律的保护使得耕地征收制度存在必然的缺陷,如耕地征收制度服务于保障粮食安全的需要,征收目的不是高于粮食安全的公共利益,征收补偿费没有考虑耕地的生态价值。因此,耕地征收制度的完善必须确认耕地保障我国生态安全的法律地位,明确征收耕地的目的必须是高于粮食安全、生态安全的公共利益,同时建立耕地转用生态补偿机制,抑制随意征收耕地的行为,防止征收导致的耕地质变退化,以保障我国的生态安全。

关键词:  耕地征收  生态价值  公共利益   粮食安全  生态安全

 

我国是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一。因关系到国家粮食安全,耕地面积的减少特别引人注目。耕地面积减少的原因包括生态退耕、农业结构调整、灾毁耕地等,但建设征收征用成为耕地面积减少的主要因素。如2000- 2001年共征耕地171 万亩,占征地总量的69%。学者大部分从保障粮食安全和失地农民的社会保障角度,提出了许多完善耕地征收制度的见解。其实,从生态学的角度看,耕地不仅是自然资源,更是生态系统,具有相当的生态功能,而且随着生态农业的兴起,耕地作为景观的价值的权重在不断上升。因此,如何从耕地作为生态系统的角度完善耕地征收补偿法律制度,是目前需要解决的迫切话题,也是和谐社会构建的个中要义。

 

一、耕地生态功能缺失的现行立法是导致耕地质变退化的重要原因

1、耕地的功能更依赖于生态条件

耕地是土地,因此,分析耕地必须全面认识土地。对于什么是土地,存在多种观点,但土地是生态系统的观点成为界定土地时必不可少的因素。如1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中,将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称,包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果,例如围湖造田,清除植被,以及反面的结果,如土壤盐渍化。” 1994年《荒漠化公约》也规定,“土地是指具有陆地生物生产力的系统,由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成”。生态学更是将土地定义为“由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然资源共同作用下形成的自然综合体。”作为一种自然资源或自然要素的土地,由于土地中的建设用地中的自然因素已经甚少,因此,联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》指出,“然而纯粹的社会特征并不包括在土地的概念之内;因为这些特征是社会经济状况的组成部分。”

随着人类对土地的改造,出现了大量人工改造后的土地,尤其是建设用地,土地也因此成为“自然-综合”系统了。尽管如此,耕地功能和价值的发挥相对建设用地而言,仍然依赖于所在区域生态条件的好坏,如空气、阳光、水文。由于每个区域的生态条件不一样,决定了耕地的质量具有很强的区域性,不同地区的耕地的质量存在天壤之别。耕地上的产出物差别自然甚大。

正因为耕地的功能依赖于所在区域的生态条件,决定了耕地功能的可替代性差,耕地因此在法律上被视为典型的不动产,耕地的价值离不开其空间位置。耕地的位置是固定的,不能移动。虽然土地表层的移动是可能的,但实际上没有什么意义,因为其代价昂贵,而且不一定成功,耕地表层的价值依赖于其所处位置的气候、水文、阳光等。耕地位置的固定性决定了耕地转为建设用地中,试图那种“耕地异地代补”或“占补平衡”制度来保护耕地的质量、数量,并非是成功之举。

耕地的功能依赖于所在区域的生态条件,一方面使得耕地用途的可逆转性很差,如《土地管理法》第36条规定,非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地。另一方面也决定了有效的耕地不仅取决于耕地的数量,更取决于耕地的生态质量。因此,《土地管理法》第41条规定,增加有效耕地面积必须改善农业生产条件和生态环境。      

2、耕地的生态价值及特征

要分析耕地征收中存在的问题,必须对耕地的价值有所了解。首先分析耕地的应有价值,而不是法律所肯定的耕地的价值。

前面介绍过,耕地是人类生产最基本、最主要的生产资料,是生产粮食、棉花、蔬菜等农副产品的基地,是土地中的精华,对于保障国家的粮食安全至关重要,因此,保障国家的粮食安全成为耕地法律制度的本位。但我们还必须注意另外一个重要的事实,耕地是生态系统,具有生态系统的一般特征,如能够进行物质和能量的转换。不过,耕地是特殊的生态系统,是人工培育下的土地生态系统,介于自然生态系统(如草地和森林生态系统)和人工生态系统(如城市生态系统))之间的一种特殊生态形式,因而被称为“自然- 经济- 社会”复合生态系统”。耕地作为生态系统,是所有生态生产型土地中生产力最大的一类,其生态承载力不可估量。耕地作为生态系统,具有巨大的生态价值,除能防止水土流失、改善区域气候外,耕地还是一种特殊的景观。依据景观科学对景观含义的描述。耕地作为一种景观,是指在历史过程中一定文化时期人类对土地采取特殊的利用方式所形成的景观格局。它区别于其它景观的关键在以农业为主的生产景观和土地利用景观以及特有的田园文化和田园生活的综合体。农用地中的耕地在景观美学和景观旅游学方面的指数更是分别达了75 %72 %

此外,耕地具有吸纳污染物的功能。耕地具有净化污染的能力,耕地的这种净化能力丧失,使得环境的净污能力下降。如有观点认为,我国建设占用耕地情况与排污紧密相关,各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。19972004年的8年间,建设占用耕地每增加110 ×104 hm2,废水排放量将增加4111 ×107 t ,固体废物产生量增加817 ×105 t耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降,使整个土地的污染物增加,从而危及到整个生态安全。

耕地的这些生态效益是显而易见,并且是不可估量的。但遗憾的是,耕地作为生态系统及具有的生态功能并没有被法律肯定。造成这种现象的原因主要因为耕地所具有的生态功能的特征所致。耕地的生态功能同其他生态功能一样,同样表现出强烈的外部性和代际性。一般认为,理想状态的市场应当具备三个条件:充分竞争的;信息完备和不存在外部性。但由于耕地除了作为资源能被特定的自然人、法人等占有外,还是生态系统,带有公共物品的属性,从而决定市场不可能能准确反映、甚至完全忽略了耕地生态服务的价值,导致耕地生态服务在市场上的低价甚至是无价的状况。如同其他外部性很少得到重视一样,耕地的这种外部性也没有被法律所保护,现行耕地保护法律政策没有将外部性纳入到耕地保护法律政策的框架内,导致耕地征收制度如耕地补偿费必然存在缺陷。

3、法律上耕地是生态条件好的土地

我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用土地,耕地是重要的农用地。但实际上,纵观我国《土地管理法》、《农村土地承包法》等,法律都自觉不自觉地把农用地分为耕地与非耕农用地。耕地是指用于农作物并经常进行翻耕、耕耙、平整、灌溉等耕作措施的土地。包括新开垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地等以农作物为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地,以及耕作3年以上的滩地和海滩。非耕农用地,从严格意义上说并不是一个独立的概念,只是为了表述的方便而使用的。非耕农用地是指农业生产用地种除去耕地的部分,包括林地、草地、养殖水面、“四荒”、农田水利占用地、闲散地、废弃地、未复垦地。

法律如此划分的依据,是农用地的生态条件的优劣。耕地的生态条件优于非耕农用地,如《土地管理法》第34条规定,“有良好的水利与水土保持设施的耕地”被划为基本农田。非耕农用地按照其生态条件由优到劣,又可分为林地、草地、养殖水面、“四荒”地、废弃地、闲散地、未复垦地。这一点从《农村土地承包法》可得到佐证。可见,法律将耕地假定为生态条件较好的农用地,有关耕地的规定都暗含着该假设。这种假设成为有关耕地立法的指导思想,当然也不可避免地带来了立法上的偏差。

4、耕地征收制度未考虑耕地生态功能,导致耕地质变退化

在我国,征收的耕地是用来满足建设用地的,法律也是如此设想的,如《土地管理法》第45条规定,征收农用地的,应当依照第44条的规定先行办理农用地转用审批。这就是耕地的非农化现象。我国正在推进城市化,城市化进程需要大量土地,有学者以城市化为由,来论证土地的非农化现象的合理性。正如下面将要分析的那样,这种观点的最大不合理之处在于,不仅忽视了征收后的耕地巨大的生态价值的丧失,更忽视了耕地转为建设用地是由生态服务功能高的土地向生态服务功能低的利用方式的转变,加剧了我国原本不健康的生态安全。因为我国每年因征收减少的耕地比例相当高。如根据16 个省区市的统计,在2000- 2001 年两年征的247 万亩土地中,其中耕地171 万亩,占征地总量的69%。近几年来,国家每年征收农村土地500 多万亩,其中2/3 左右是耕地。即使是在冻结审批非农建设占用耕地的1997年和1998年,耕地仍在减少。

征收导致耕地非农化,从土地利用方式看,就是导致耕地用途的改变。耕地向建设用地的转变,是土地利用方式的转变,实际上是土地退化的质变,是耕地这种生产力或生态服务功能高的土地资源类型向难以利用或生产力极低的非农建设用地的转化过程。非农建设用地占用耕地是重要的土地退化的质变形式之一。这有几个方面的表现:依据19912003 年中国土地利用现状变更调查数据,非农建设用地占用、次生盐渍化、天然草地退化过程却呈恶化趋势,而沙漠化、石漠化、森林砍伐和湿地萎缩过程有所改善;我国土地资源退化过程主要集中在建设用地占用、天然草地退化过程上,合计占全国土地资源退化总量的66.17 %;近10 多年来,非农建设用地占用指数呈明显上升趋势;非农建设用地占用指数明显大于其它土地退化过程,目前我国非农建设用地占用土地强度很大。

 

二、耕地生态功能缺失的立法设计折射耕地征收法律制度的不足

1、耕地征收制度服务于耕地以保障粮食安全为本位的法律地位

我国人口众多,这是不争的事实。关键的问题是,我国耕地情况不容乐观,这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩,不足世界人均耕地的l/2,其中有1亿亩山坡地和边远劣地;人均耕地大于2亩的有12个省区,全都分布在东北和西北地区,日照和雨水等自然条件较差,除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外,其他10个省只能自给甚至调入粮食;人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海,其耕地质量好,但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线,463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此,“保护耕地,就是保护农业综合生产能力,,就是保障国家粮食安全”。这是我国长期以来的观点,保障粮食安全便成为我国耕地法律制度的本位。

保障粮食安全的本位,使得我国设计出了一系列保护耕地的制度以保障国家粮食安全,首先将“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”确定为我国的基本国策,不仅如此,可以说,1998年《土地管理法》设定的土地制度是以保护耕地为目的,甚至是唯一目标的。无论是土地利用总体规划制度、土地用途管制制度还是建设用地总量控制制度都如此。

土地利用总体规划制度在耕地总量动态平衡的原则下,为土地用途管制制度提供依据,旨在防止耕地减少。土地用途管制制度关注农用地尤其是耕地向建设用地的转变。因为农用地尤其是耕地转为建设用地后,恢复为农用地的可逆性较差,尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的,并且在耕地面积减少的比例中,比例是较大的。因此,土地用途管制制度实际上是关注耕地用途的转变。耕地保护目标责任政策、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡和占补平衡制度就更不用说了。此外,为保护耕地,防止建设用地随意占用耕地,《土地管理法》对耕地的征收实行严格的审批管理。

总之,这些制度的安排其目的在于让耕地能保障我国的粮食安全。这决定了耕地征收制度必然受制于并且服务于保障粮食安全的需要,从而导致耕地征收中耕地征收制度如土地补偿费、征收条件等极为不合理。

2、耕地征收目的没有明确为高于粮食安全的公共利益

对于耕地征收,《宪法》及《土地管理法》的规定包括征收耕地的目的以及耕地征收的补偿和审批权限。

对于征收耕地的目的,《宪法》和《土地管理法》都规定为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见,耕地征收的目的同其他用途的土地一样,都是为了满足国家的公共利益。当然,由于法律没有对公共利益作出界定,因此,学界对于土地征收的目的即“公共利益”提出了很多见解。笔者认为,更为深层的问题的关键在于,不同用途的土地在实现国家公共利益的合适度上是不一样的,所以应当区别对待。此外,耕地已经被法律肯定为满足社会的公共利益:保障国家粮食安全、实现农民的社会保障和维护农村的安定团结。因此,法律必须明确哪些公共利益高于保障国家粮食安全、农民社会保障和农村安定的社会公共利益,才能说明征收耕地是正当的。但法律显然没有做到这点。

3、耕地征收补偿费没有考虑耕地的生态价值

除了耕地征收目的存在缺陷外,耕地征收中的土地补偿费的缺陷是相当明显的。对耕地征收补偿费加以规定的是《土地管理法》第47条。该条规定,“征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。该规定关于土地补偿费有几个特点:第一,土地补偿仅限于因征收导致的直接损失,间接损失的补偿未考虑在内,从而使得直接损失补偿标准过低;第二,土地补偿金额以粮食的价格计算极不合理。目前耕地上种植的作物类型较多,有的地区由于受国家宏观控制,必须种植低产值类型的水稻等农业作物。这必然导致地区与地区之间的年产值相差悬殊,出现了很不平衡的现象。可见,以耕地年产值作为征地补偿标准的办法很不合理。第三,即便如此,土地补偿费没有考虑耕地作为生态系统的价值。目前,学术界对前两个方面特点及如何完善已经有相当多的论述,但却没有考虑土地补偿费应当考虑征收耕地导致耕地生态系统具有的价值的丧失。

耕地作为生态系统具有的价值前面已经分析过。不过,由于各方面的原因,耕地的生态价值到底如何衡量存在问题,也正是耕地生态价值的这种不完善加剧了对耕地生态价值不被重视的现象。但问题在于,耕地生态价值的未量化不应当成为其不受重视的原因。实际上,这一点我们对森林的看法是有资可鉴的。过去,森林也仅被视为产出林木的资源,其巨大的生态价值也不被法律肯定。但这种状况已经发生了转变,《森林法》不仅明确森林有商品林和生态林之分,并且肯定生态林的价值具有不可估量性、不可替代性,对其保护更严格。

因此,耕地的生态价值应当被法律所肯定,耕地征收补偿费也应当考虑这一点。《物权法》(草案)规定对土地征收导致的“全部损失”进行“合理”补偿,不知道该全部损失是否包括生态价值的丧失在内?

三、耕地征收法律制度的立法完善

1、确认耕地保障我国生态安全的法律地位

从理论上看,耕地应当具有几大功能:保障粮食安全、农民的社会保障和维护农村的安定以及保障国家的生态安全。有观点指出,中央政府的目标就是保证耕地的数量不减少,实现国家的粮食安全和生态安全。

先来看保障国家粮食安全。保障国家粮食安全是耕地法律制度的本位,所有耕地法律制度都围绕该目的展开,这无可非议。但在保障国家粮食安全上,耕地的功能不是不可替代的。有学者指出,我们可以通过进口来满足我国的粮食需求,况且我国尚未达到粮食的警戒线。至于作为农民的社会保障手段,这一点更容易解决。我国正在建立农村的社会保障制度,使得耕地作为农民的社会保障手段的功能也将逐渐丧失。

如果说,因耕地征收使得耕地减少带来的保障粮食安全和社会保障功能的丧失可以弥补的话,那么,耕地在保障国家生态安全上的功能将如何呢?前面已经分析过,耕地是生态系统,其生态承载力相当巨大,在保障国家生态安全上的地位十分重要。众所周知,任何一国的生态安全只能自给自足,是不可能通过进口等方式解决和弥补的。因此,如果说,我国在耕地征收导致粮食安全和农民社会保障功能的丧失上可以弥补的话,那么,因耕地征收导致的生态功能的减少和丧失是无计可施的。这必然要求我们除了肯定耕地保障粮食安全的法律地位外,还必须肯定耕地保障国家生态安全的法律地位,减少因耕地征收而加剧我国的生态危机。

2、征收耕地的目的必须是高于粮食安全、生态安全的公共利益

如果法律确认耕地保障国家生态安全的地位,那么,耕地征收目的也应当加以修正。前面分析过,耕地所保障社会公共利益中,耕地在农民社会保障中的功能将由于农村社会保障制度的建立和推行,而将逐渐丧失。耕地保障国家粮食安全的社会功能,由于我国的国情使然,决定了相当长一段时间内耕地保护仍然是基本国家,粮食安全仍然是必须予以重视的公共利益。耕地保障生态安全的功能由于其具有的不可替代性,决定了耕地保障生态安全这种公共利益将是长期的。

因此,耕地应当维护和实现保障粮食安全和生态安全这两种公共利益。这决定了《宪法》和《土地管理法》关于耕地征收的目的必须予以明确甚至修正。在众多的公共利益中,我们首先必须厘清公共利益的层次和等级,其次我们必须明确哪些公共利益的可替代性较强。只有为了满足层次高于粮食安全和生态安全的公共利益,才能对耕地进行征收;并且,只有可替代性弱于粮食安全和生态安全的公共利益,才能对耕地进行征收。

3、确立耕地转用生态补偿机制

如果前面的设想不能实现,那么在现有的耕地征收制度下,我们完善耕地征收制度可以采取的补救措施,就是建立耕地转用生态补偿机制了。耕地转用建设用地,导致耕地生态价值的丧失,因此,耕地征收制度必须将这种外部不经济性内部化。那么,耕地转用生态补偿机制的建立,可以将这种外部不经济性内部化,提高征收补偿的标准和门槛,从而遏制随意征收耕地的行为,促进土地资源的节约和集约利用。同时,可以设立耕地转用生态补偿基金,实行专款专用,将该资金投入到其他生态系统地维护和改善上,弥补耕地征收而丧失的生态功能,以弥补耕地征收导致的全部损失。

 

 

 

 

 

                                                                          

参考文献:

陈文通:《对我国农地征收补偿制度的经济学思考》,载《中共中央党校学报》2006年第4

胡蓉、邱道持、王昕亚、莫燕、袁天凤:《农用地景观生态功能评价》,载《西南师范大学学报(自然科学版) 2006年第4

赵其国、周生路、吴绍华、任奎:《中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策》,载《土壤学报》2006年第4

唐双娥、郑太福:《论我国生态林地和生态草地保护的立法完善》,载《求索》2006年第11

陈文通:《对我国农地征收补偿制度的经济学思考》,载《中共中央党校学报》2006年第4

张克锋、李宪文等:《中国土地资源退化时空变化分析》,载《环境科学》2006年第6

刘涛,王春华:《耕地保护的政策缺陷及其对策研究》,载《资源与产业》2006年第3

 


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