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城市化进程中农民集体土地所有权的保护
发布时间:2008/4/8 11:15:14 阅读:1534次 浏览字体:【

                             城市化进程中农民集体土地所有权的保护


                                           郑太福  

摘要  城市化进程致使农民集体土地所有权遭侵犯,如土地征收对农民集体土地所有权的侵犯;人为造成城市建设用地紧张,加剧对农民集体所有的土地的征收;导致农民集体土地过度“非农化”。其原因可以概括为:确定农民集体所有的土地的地域范围的原则不明确;城市的概念不科学;城市的建制不统一;我国走的是行政建制式的城市化道路。鉴于此,为实现对农民集体土地所有权的切实保护,不仅要明确确定农民集体土地所有权的地域范围的原则为国家土地所有权推定,明确城市的概念,采用市建制的城市标准;更应严格土地的征收目的。只有满足了层次高于粮食安全和生态安全的公共利益,才能对农民集体所有的土地进行征收。
关键词  城市化;农民集体土地所有权;征收;国家推定;城市

一、我国城市化道路对农民集体土地所有权的影响
城市化是增加城市数量和扩大城市规模的重要途径,它通常指人口向城市地域集中和乡村地域转化为城市地域的过程。也有一些学者称之为城镇化。到目前为止,中国的城市化进程相比较1982年而言已经发生了翻天覆地的变化。但在推进城市化的进程中,农民集体土地所有权时常被侵犯。这可以概括为三个方面:
1、城市化道路中的土地征收对农民集体土地所有权的侵犯
在城市化道路进程中,农村的土地、资金、原材料、劳动力不可避免流向城市。在现代法治社会,满足城市化所需土地不能通过西方国家早期那种赤裸裸的“圈地运动”。因为根据《宪法》和《土地管理法》,国有土地的范围早已是明确的,不存在权属不明确的土地。根据我国《宪法》的规定,农村土地流向城市的唯一途径是征收。
在农民集体所有的土地被征收过程中,侵犯农民集体土地所有权成为了非常严重的社会问题。征收中,农民集体所有的土地往往未得到公平、合理补偿;农民在征收失去土地没有相应的社会保障。2004年国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确肯认了这点,“在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。”该决定要求,“……要采取切实措施,使被征地农民生活水平不因征地而降低”;“……使被征地农民的长远生计有保障”;“在城市规划区内,当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民,纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;在城市规划区外,征收农民集体所有土地时,当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位”。2006年8月31日国务院再次在《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》里面重申并具体了该点。
2、人为造成城市建设用地紧张,加剧对农民集体所有土地的征收
我国推行的城市化道路导致城市土地资源人为紧张,从而加剧了对农民集体所有土地的征收力度和强度。因为在经济学那里,城市化对土地的要求必然是工业集中、农业集中以及居住集中。工业集中和农业集中要求集约利用土地;居住集中要求打破传统的散居模式,有效地解决土地紧张。因此,经济学的观点是,城市相比于农村是更加集约型的土地利用方式。因此,我们不应当担心城市化会带来土地资源的紧张,相反应相信城市化反而会带来土地资源的宽松。
但实际上,在现有的城市化道路下,城市数量从1978年到2004年增加了2倍多,使得城市土地资源极为缺乏,农民集体所有的土地不断被征收,建设用地数量不断增加。这种城市化道路也违反了《宪法》关于保障土地合理利用和《土地管理法》中控制建设用地总量的规定。我国《宪法》第10条规定要保障土地的合理利用,具体到《土地管理法》就是“建设用地总量控制制度”。问题在于,这个建设用地的总量到底是多少,是否考虑过城市化进程中扩大了范围的建设用地?如果从1982年《宪法》生效之日的数量为准,为何我国的建设用地总量一直在增加,而不是相反?
3、导致农民集体土地过度“非农化”
我国现有的城市化道路不仅导致农民集体所有土地在未得到公平、合理补偿的情况下被征收,更为严重的是,大量农民集体所有土地过渡因城市化而被“非农化”。这是因为:农村的土地用于建设的仅限于四种情形,兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设。除此之外,农村的土地只能用于农业建设。而在现有耕地面积中,属于国家所有的占5.6%,属于集体所有的占94.4% 。这样,城市化进程中,每年的新增建设用地指标不断增加。据统计, 1986-2002 年间, 全国每年约有16.84 万公顷的耕地转换成非农利用 ;2000- 2001年共征耕地171 万亩,占征地总量的69% 。可以说,在非农利用中的这些土地中,集体所有的土地占了大部分。在土地经济学家那里,一国理想的土地分配应该为:农业耕种土地占土地总面积的60%,林地应占土地总面积的30%,其他各种用地共占总面积的10%  。农民集体所有的土地过度“非农化”对农民集体土地所有权是一种侵犯,对国家而言,其引起的耕地面积的减少等可能引发粮食安全等重大问题。
二、城市化进程中农民集体土地所有权遭侵犯的原因
1、确定农民集体所有的土地的地域范围的原则不明确
保护农民集体土地所有权的一个重要前提,是其地域范围的确定。因为农民集体土地所有权和国家土地所有权地域范围的划分,是以地域“农村”和“城市”来区分的。在城市化进程中,欲实现对农民集体土地所有权的保护,首先应把握确定农民集体所有的土地的地域范围的原则。
根据《宪法》,我国土地所有权包括两种形式:国家所有和农民集体所有。在国家所有的土地和农民集体所有的土地的地域范围的划分上,虽然《物权法》、《民法通则》、《土地管理法》等都作了规定,由于其他法律的规定都是以宪法为基础,甚至是对《宪法》相关规定的“复制”,如《物权法》第47条规定,“城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。” 《土地管理法》第8条规定,“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”  因此,这里只分析《宪法》有关农民集体土地所有的土地的地域范围的确定原则是否明确的问题。
《宪法》第10条规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地、自留地、自留山,也属于集体所有。”
由此可见,城市市区的土地只有国家土地所有权这一种形式。但农村和城市郊区以外的土地,存在国家土地所有权和农民集体土地所有权两种形式。目前,对于后者,确定农村和城市郊区以外的土地的所有权以及地域范围,采纳什么原则,存在两种不同的观点。
一种观点认为,农村和城市郊区以外的土地的所有权,实行国家土地所有权推定的制度,即凡是不能证明为集体所有的土地都是国有土地,依据是《土地管理法实施条例》。
另一种观点认为,农村和城市郊区以外的土地的所有权,实行农民集体所有权推定的制度,即国家一方提供证明该幅土地确实属于国有的依据,若不能提供证明为国有土地的依据,便应认定该幅土地为集体所有。这种观点的主要依据是《土地管理法》。
2、城市的概念不科学
从上面的规定可以看出,城市的概念至关重要,直接关系到国有土地和农民集体所有土地的地域范围的划分,但《宪法》没有对此加以说明,从而留下了很强的空间。
《宪法》第10条中的城市概念,从接下来的“农村和城市郊区”的术语看,可以推论实为城市市区。这一点明朗化是《土地管理法》及其《实施条例》。《土地管理法》没有对城市予以说明。但《土地管理法》第8条及《土地管理法实施条例》第2条都使用了“城市市区”(city proper)和“城市郊区”,使《宪法》中的“城市的土地归国家所有”中的城市,即为“城市市区”明朗化。
那么,何为市区?根据《中国大百科全书(地理学)》,市区其有两种含义,一种是城市法定边界内的地域,另一种是城市辖区内地理景观具有城市特征的地域。在我国,由于城市化进程缓慢,通常是城市建成区仅占法定边界以内的一部分区域。其中,建成区是指实际已建设发展起来的城市用地相对集中分布的地区,既包括集中连片的城市用地,又包括散布在近郊区内的城市用地;而不是相反——城市的建成区已经超出城市的法定边界。因此,我国土地管理部门和学术界人士普遍赞成以“城市的建成区”界定城市市区的范围 ,城市土地一般应理解为进行城市配套建设、具备城市功能、基本连片的区域 。
由此可见,在《宪法》上,我国的城市是指行政区划意义上的城市。《城市规划法》更是明确了这点。《城市规划法》第3条规定,城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。因此,有学者指出,“中国并非是用具体的人口规模来定义城市,而是采用建制城镇来定义城市人口。” 这样,法律上的城市并没有尊重地理科学上的城市,仅是以地理学上的城市为基础,从而导致为了追求城市化率,人为造城,将许多非城市纳入城市的范围。
3、城市的建制不统一
我国法律不仅从行政区划、建制的意义上使用城市,更遗憾的是,由于我国行政区划、建制的层次较多,因此,也出现了多层次建制意义上的城市。
《宪法》、《土地管理法》没有指出其中的城市是何种建制上的,但有的观点认为,《土地管理法》中的“城市”是指国家设立市建制的城市 。《城市规划法》则将城市延伸到镇建制层次上。《城市规划法》第3条规定,城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。其中,镇是指按行政建制设立的镇,不包括使用“镇”命名的集镇。我国也有学者直接以《城市规划法》中的城市概念为准。“关于城市的定义。据《城市规划条例》所定义的城市,是指国家行政区域划分所设立的直辖市、市、镇,以及未设镇的县城。”
城市建制的不统一,或者说在城市建制的层次较低的情况下,出现了许多非真正的城市。为了建设这些城市,将农民集体所有的土地予以征收,满足建设城市的土地需求。而根据地理科学上的城市概念,由于其不是真正的城市,这些农民集体所有的土地本是不应予以征收的。
4、我国的城市化道路是行政建制式的所致
我国城市化进程中农民集体土地所有权遭侵犯原因分析,上面是从地理学和法律的角度加以分析,如果从城市学的角度看,则是我国的城市化道路出了问题。
结合上面关于城市概念和城市建制的分析,可以说,我国目前的城市化道路可以说是行政建制式的。这从我国城市建制的标准演变中可以窥见一斑。
对于城市建制的标准,最早是1955年6月国务院全体会议第11次会议通过的《国务院关于设置市、镇建制的决定》,规定聚居人口10万以上的城镇可以设置市的建制;聚居人口不足10万的城镇,必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇,并确有必要时,方可设置市的建制;工矿基地,规模较大、聚居人口较多,有省领导的,可设置市的建制。从国务院的该规定可以看出,关于市建制的标准,我国采纳的是地理学上的人口标准,同时兼顾经济和政治上的因素。
针对大跃进期间城市数目的畸形增长,1962年中共中央、国务院决定调整市镇建制,通过了《关于当前城市工作若干问题的指示》,规定凡是人口在10万以下的城镇,即使是重要的林区和矿区,都应撤销市的建制。1963年中共中央、国务院通过了《中共中央、国务院关于调整市镇建制,缩小城市郊区的指示》,再次肯定,在完成精简职工、减少城镇人口任务和缩小郊区以后,聚居人口仍然在10万以上的,一般可以保留市的建制;聚居人口不足10万的,必须是省级国家机关所在地,或者是重要的工矿基地,或者是规模较大的物资集散地,或者是边疆地区的重要城镇,并且确有必要由省、自治区领导的,才可以保留市的剪纸。市总人口中农业人口所占比重一般不应当超过20%。
但到了1986年,我国城市建制的标准大大降低了。这反映在国务院批准的民政部《关于调整设市标准的报告和市领导县的报告》中。该报告规定设市建制包括非农业人口6万以上,年国民生产总值在2亿元以上,并已成为该地区经济中心的镇,可以设置市的建制。该报告还规定了设市撤县的情形为,如总人口50万以下的县,县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上,常住人口中农业人口不超过40%,年国民生产总值3亿元以上,可以设市撤县。设市标准的放宽,导致城市数量剧增。这种城市化道路可以形容为行政建制式的城市化道路。原因如下:
为追求城市化的数字指标,我国将设市标准降低,出现了靠行政区划调整以扩大管辖范围,通过行政建制来实现城市化,“制造”城市,把城市做大。从而出现了撒县改市、撤县并市、地市合并、以市管县的建市热潮。导致从1978年到1992年,建制市从216个增加到517个 。城市数量从1978年的192个增长到1997年的668个,年平均增长25个以上 ,1978年-1985年期间的年平均设市数量是1950-1957年的2倍,而1986年-1995年的年平均设市数又是1978-1985年的2倍 。可以说,20世纪80年代和90年代中国的设市速度最快,达到了世界城市发展史上史无前例的水平。
这种城市化道路导致的必然结果是,城市并不是聚集的中心,真正的城市建成区只是区域的一个点,从而使我国城市数量的统计存在失真的现象。有的学者在引用我国城市数量时,拒绝引用1978年以后的统计数字,理由是这些统计数字不科学。因此,有学者指出,“这种新设市城市数量的迅速增加实际上更多地反映的是城市定义和划分标准的变化,结果是以农业人口为主的城市的速度增长却不能真实地反映中国城市化的发展。”
三、城市化道路中保护农民集体土地所有权的措施
1、明确确定集体所有土地的地域范围的原则
我们现在对国家土地所有权推定的依据——《土地管理法实施条例》加以详细分析。《土地管理法实施条例》第2条列举规定属于国家所有的土地:(1)城市市区的土地;(2)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;(3)国家依法征用的土地;(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;(6)因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地迁移以后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
很明显,国家土地所有权推定的依据是《土地管理法实施条例》第2条的第4项:依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。正是《土地管理法实施条例》第2条的第4项做出了与《宪法》等不同的规定。那么,《土地管理法实施条例》的此种规定是有意的,还是一种疏忽?其实,关于国家土地所有权推定的规定,早已有之。1995国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条便是。该条规定,“土地所有权有争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有。”
由于《物权法》是关于物的归属的基本法律,这里便选择从《物权法》的规定看确定集体所有土地的地域范围的原则。
根据《物权法》第9条,不动产物权经依法登记始发生法律效力,但根据《物权法》第9条第2款的规定,依法属于国家所有的土地,所有权可以不登记。
这样,我们可以得出结论:如果在国家所有和农民集体所有的关系上,实行农民集体所有推定制度的话,那么,根据《物权法》的根据,只有登记过的农村和城市郊区以外的土地才属于农民集体所有,否则不发生法律效力。对于未经登记的那部分事实上属于农民集体所有的土地,依据国家主权原则,可以宣布其为国家所有,即实行国家推定。“国家可以而且常常把主要财产宣布为国有,从而把许多财富排除出私人所有的范围。大陆法系及普通法系地区,国家一般宣布拥有海岸、大陆架、内河航道及其河床的所有权,这些通常叫做公共财产,国家受人民之托为人民的利益而掌管他们。此外,国家可以宣布许多矿藏的所有权属于国家,主张无主土地以及诸如水力等天然资源为国有。” 原因如下:
有关集体所有的土地、草原所有权,无论是《土地管理法》,还是《草原法》、《森林法》都仅规定农民集体所有的土地、草地需要进行登记,即由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。如《土地管理法》第11条规定,农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。《草原法》第11条也作了如是规定:“集体所有的草原,由县级人民政府登记,核发所有权证,确认草原所有权。”可见,《土地管理法》和《草原法》对国有土地和草原所有权没有做登记的要求。
但在有关林地所有权的规定上,《森林法》却规定,无论是国有林地还是集体所有的林地,都必须经过登记才发生法律效力。但是,根据前面的分析,即使这样,也仍然可以依据国家主权原则,将未登记的林地推定为国家所有。
2、统一城市概念,采用科学的建市标准
不同的学科在不同的意义上使用城市概念。但无论怎样,城市(city)首先是地理学上的概念,法律也应当以尊重地理学关于城市的一般界定。
地理学上,城市是指具有一定规模的工业、交通运输业、商业聚集的以非农业人口为主的居民点 。中国大百科全书(地理学)将城市解释为规模大于乡村和集镇的以非农业活动和非农业人口为主的聚落。可见,地理学上的城市必须以非农业活动和非农业人口为主要指针的,因为城市形成和发展的主要因素,就是农业的发展产生剩余产品以及工业生产的发展和集聚所致。
由于城市从根源上说是地理学上的概念,因此,法律上的城市应以地理学上的城市为基础才是科学的。如1955年《国务院关于城乡划分标准的规定》规定,中央直辖市、省辖市都列为城市;常住人口在2万以上的县以上人民委员会所在地和工商业地区也可以列为城市。该规定中的城市更符合地理学上的城市概念。
一些其他法律将城市限定为市建制意义上的。国务院批准的民政部《关于调整设市标准的报告》的规定可以窥见一斑。该报告规定,建制市必须是非农业人口6万以上,年国民生产总值在2亿元以上,并已成为该地区经济中心。2002年 国家计委、建设部、国家环保总局2002年《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》也规定“本意见所指城市为经国务院批准的设市城市。经济发达、人口稠密的建制镇以及与重大江河、流域水环境关系密切的城镇应参照本意见实行污水、垃圾处理产业化。”2006年修改后的《城镇土地使用税暂行条例》中的城市是市建制意义上的。根据该条例第2条规定,城镇土地使用税的纳税人为“在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人”。很明显,根据这些法律,行政区划意义上的城市并不包括县城、建制镇。笔者对建制镇是否是城市作了分析,认为建制镇并不是城市;我国的城市应为市建制的城市。
3、严格土地征收目的,选择合适的城市化道路
从上面的分析可以看出,我国城市化进程对农民集体土地所有权的侵犯,从根源上可以归咎为土地征收。因此,欲在城市化进程中从根本上实现对农民集体土地所有权的保护,必须对土地征收予以规范。土地征收制度的完善,涉及到征地程序、征地补偿费、失地农民的社会保障等。但这些都只是表面的,土地征收目的才是根本。
对于征收土地的目的,《宪法》第10条、《物权法》第42条以及《土地管理法》第2条都规定为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见,法律对不同用途的土地的征收目的没有加以区别,都是为了满足国家的公共利益。但可以肯定的是,不同用途的土地在实现国家公共利益的合适度上是不一样的,所以应当区别对待。而农民集体所有的土地中,绝大部分是农用地。农用地除了能实现经济目的外,还发挥着重要的生态价值。如农用地中的耕地在景观美学和景观旅游学方面的指数更是分别达了75 %和72 % ,作为陆地生态系统的林地就更不用说了。
因此,在众多的公共利益中,我们必须厘清公共利益的层次和等级,明确哪些公共利益的可替代性较强。由于农用地即能实现粮食安全的公共利益,又能保障生态安全的公共利益,因此,只有为了满足层次高于粮食安全和生态安全的公共利益,才能对农民集体所有的土地进行征收。这样,我国的城市化道路才是适合的。

 


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